十部門聯合發文!推廣“煤矸石井下充填+地面回填”

近日(rì)，國家發改委、科(kē)技部、工(gōng)信部等十部門聯合印發《關于“十四五”大(dà)宗固體廢棄物綜合利用的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。

《指導意見》提出，持續提高煤矸石和粉煤灰綜合利用水平，推進煤矸石和粉煤灰在工(gōng)程建設、塌陷區治理(lǐ)、礦井充填以及鹽堿地、沙漠化土(tǔ)地生(shēng)态修複等領域的利用，有序引導利用煤矸石、粉煤灰生(shēng)産新型牆體材料、裝飾裝修材料等綠色建材，在風險可(kě)控前提下深入推動農業領域應用和有價組分(fēn)提取，加強大(dà)摻量和高附加值産品應用推廣。

大(dà)力發展綠色礦業，推廣應用矸石不出井模式，鼓勵采礦企業利用尾礦、共伴生(shēng)礦填充采空區、治理(lǐ)塌陷區，推動實現尾礦就(jiù)地消納。開展能源、冶金、化工(gōng)等重點行業綠色化改造，不斷優化工(gōng)藝流程、改進技術裝備，降低大(dà)宗固廢産生(shēng)強度。

在煤炭行業推廣“煤矸石井下充填+地面回填”，促進矸石減量;在礦山(shān)行業建立“梯級回收+生(shēng)态修複+封存保護”體系，推動綠色礦山(shān)建設。

聚焦煤炭、電力、冶金、化工(gōng)等重點産廢行業，圍繞國家重大(dà)戰略實施，建設50個大(dà)宗固廢綜合利用基地和50個工(gōng)業資源綜合利用基地，推廣一批大(dà)宗固廢綜合利用先進适用技術裝備，不斷促進資源利用效率提升。

關于“十四五”大(dà)宗固體廢棄物綜合利用的指導意見各省、自(zì)治區、直轄市及計劃單列市、新疆生(shēng)産建設兵(bīng)團發展改革委、科(kē)技廳(委)、工(gōng)信廳(委)、财政廳(局)、自(zì)然資源主管部門、生(shēng)态環境廳(局)、住建廳(委、局)、農業農村(農牧)廳(局、委)、市場監督局、機關事(shì)務管理(lǐ)部門：

開展資源綜合利用是我國深入實施可(kě)持續發展戰略的重要内容。大(dà)宗固體廢棄物(以下簡稱“大(dà)宗固廢”)量大(dà)面廣、環境影(yǐng)響突出、利用前景廣闊，是資源綜合利用的核心領域。推進大(dà)宗固廢綜合利用對提高資源利用效率、改善環境質量、促進經濟社會發展全面綠色轉型具有重要意義。爲深入貫徹落實黨的十九屆五中全會精神，進一步提升大(dà)宗固廢綜合利用水平，全面提高資源利用效率，推動生(shēng)态文明建設，促進高質量發展，制定本指導意見。

一、現狀與形勢(一)“十三五”取得(de)的成效。黨的十八大(dà)以來，我國把資源綜合利用納入生(shēng)态文明建設總體布局，不斷完善法規政策、強化科(kē)技支撐、健全标準規範，推動資源綜合利用産業發展壯大(dà)，各項工(gōng)作(zuò)取得(de)積極進展。2019年(nián)，大(dà)宗固廢綜合利用率達到55%，比2015年(nián)提高5個百分(fēn)點;其中，煤矸石、粉煤灰、工(gōng)業副産石膏、稭稈的綜合利用率分(fēn)别達到70%、78%、70%、86%。“十三五”期間，累計綜合利用各類大(dà)宗固廢約130億噸，減少占用土(tǔ)地超過100萬畝，提供了大(dà)量資源綜合利用産品，促進了煤炭、化工(gōng)、電力、鋼鐵、建材等行業高質量發展，資源環境和經濟效益顯著，對緩解我國部分(fēn)原材料緊缺、改善生(shēng)态環境質量發揮了重要作(zuò)用。

(二)“十四五”面臨的形勢。“十四五”時期，我國将開啓全面建設社會主義現代化國家新征程，圍繞推動高質量發展主題，全面提高資源利用效率的任務更加迫切。受資源禀賦、能源結構、發展階段等因素影(yǐng)響，未來我國大(dà)宗固廢仍将面臨産生(shēng)強度高、利用不充分(fēn)、綜合利用産品附加值低的嚴峻挑戰。目前，大(dà)宗固廢累計堆存量約600億噸，年(nián)新增堆存量近30億噸，其中，赤泥、磷石膏、鋼渣等固廢利用率仍較低，占用大(dà)量土(tǔ)地資源，存在較大(dà)的生(shēng)态環境安全隐患。要深入貫徹落實《中華人(rén)民(mín)共和國固體廢物污染環境防治法》等法律法規，大(dà)力推進大(dà)宗固廢源頭減量、資源化利用和無害化處置，強化全鏈條治理(lǐ)，着力解決突出矛盾和問題，推動資源綜合利用産業實現新發展。

二、總體要求(三)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導，深入貫徹黨的十九大(dà)和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅定不移貫徹新發展理(lǐ)念，以全面提高資源利用效率爲目标，以推動資源綜合利用産業綠色發展爲核心，加強系統治理(lǐ)，創新利用模式，實施專項行動，促進大(dà)宗固廢實現綠色、高效、高質、高值、規模化利用，提高大(dà)宗固廢綜合利用水平，助力生(shēng)态文明建設，爲經濟社會高質量發展提供有力支撐。

(四)基本原則。

堅持政府引導與市場主導相(xiàng)結合。完善綜合性政策措施，激發各類市場主體活力，充分(fēn)發揮市場配置資源的決定性作(zuò)用，更好發揮政府作(zuò)用，加快(kuài)發展壯大(dà)大(dà)宗固廢綜合利用産業。

堅持規模利用與高值利用相(xiàng)結合。積極拓寬大(dà)宗固廢綜合利用渠道，進一步擴大(dà)利用規模，力争吃(chī)幹榨盡，不斷提高資源綜合利用産品附加值，增強産業核心競争力。

堅持消納存量與控制增量相(xiàng)結合。依法依規、科(kē)學有序消納存量大(dà)宗固廢;因地制宜、綜合施策，有效降低大(dà)宗固廢産排強度，加大(dà)綜合利用力度，嚴控新增大(dà)宗固廢堆存量。

堅持突出重點與系統治理(lǐ)相(xiàng)結合。加強大(dà)宗固廢綜合利用全過程管理(lǐ)，協同推進産廢、利廢和規範處置各環節，嚴守大(dà)宗固廢綜合利用和安全處置的環境底線。

堅持技術創新與模式創新相(xiàng)結合。強化創新引領，突破大(dà)宗固廢綜合利用技術瓶頸，加快(kuài)先進适用技術推廣應用，加強示範引領，培育大(dà)宗固廢綜合利用新模式。

(五)主要目标。到2025年(nián)，煤矸石、粉煤灰、尾礦(共伴生(shēng)礦)、冶煉渣、工(gōng)業副産石膏、建築垃圾、農作(zuò)物稭稈等大(dà)宗固廢的綜合利用能力顯著提升，利用規模不斷擴大(dà)，新增大(dà)宗固廢綜合利用率達到60%，存量大(dà)宗固廢有序減少。大(dà)宗固廢綜合利用水平不斷提高，綜合利用産業體系不斷完善;關鍵瓶頸技術取得(de)突破，大(dà)宗固廢綜合利用技術創新體系逐步建立;政策法規、标準和統計體系逐步健全，大(dà)宗固廢綜合利用制度基本完善;産業間融合共生(shēng)、區域間協同發展模式不斷創新;集約高效的産業基地和骨幹企業示範引領作(zuò)用顯著增強，大(dà)宗固廢綜合利用産業高質量發展新格局基本形成。

三、提高大(dà)宗固廢資源利用效率(六)煤矸石和粉煤灰。持續提高煤矸石和粉煤灰綜合利用水平，推進煤矸石和粉煤灰在工(gōng)程建設、塌陷區治理(lǐ)、礦井充填以及鹽堿地、沙漠化土(tǔ)地生(shēng)态修複等領域的利用，有序引導利用煤矸石、粉煤灰生(shēng)産新型牆體材料、裝飾裝修材料等綠色建材，在風險可(kě)控前提下深入推動農業領域應用和有價組分(fēn)提取，加強大(dà)摻量和高附加值産品應用推廣。

(七)尾礦(共伴生(shēng)礦)。穩步推進金屬尾礦有價組分(fēn)高效提取及整體利用，推動采礦廢石制備砂石骨料、陶粒、幹混砂漿等砂源替代材料和膠凝回填利用，探索尾礦在生(shēng)态環境治理(lǐ)領域的利用。加快(kuài)推進黑(hēi)色金屬、有色金屬、稀貴金屬等共伴生(shēng)礦産資源綜合開發利用和有價組分(fēn)梯級回收，推動有價金屬提取後剩餘廢渣的規模化利用。依法依規推動已閉庫尾礦庫生(shēng)态修複，未經批準不得(de)擅自(zì)回采尾礦。

(八)冶煉渣。加強産業協同利用，擴大(dà)赤泥和鋼渣利用規模，提高赤泥在道路(lù)材料中的摻用比例，擴大(dà)鋼渣微粉作(zuò)混凝土(tǔ)摻合料在建設工(gōng)程等領域的利用。不斷探索赤泥和鋼渣的其他(tā)規模化利用渠道。鼓勵從赤泥中回收鐵、堿、氧化鋁，從冶煉渣中回收稀有稀散金屬和稀貴金屬等有價組分(fēn)，提高礦産資源利用效率，保障國家資源安全，逐步提高冶煉渣綜合利用率。

(九)工(gōng)業副産石膏。拓寬磷石膏利用途徑，繼續推廣磷石膏在生(shēng)産水泥和新型建築材料等領域的利用，在确保環境安全的前提下，探索磷石膏在土(tǔ)壤改良、井下充填、路(lù)基材料等領域的應用。支持利用脫硫石膏、檸檬酸石膏制備綠色建材、石膏晶須等新産品新材料，擴大(dà)工(gōng)業副産石膏高值化利用規模。積極探索钛石膏、氟石膏等複雜難用工(gōng)業副産石膏的資源化利用途徑。

(十)建築垃圾。加強建築垃圾分(fēn)類處理(lǐ)和回收利用，規範建築垃圾堆存、中轉和資源化利用場所建設和運營，推動建築垃圾綜合利用産品應用。鼓勵建築垃圾再生(shēng)骨料及制品在建築工(gōng)程和道路(lù)工(gōng)程中的應用，以及将建築垃圾用于土(tǔ)方平衡、林業用土(tǔ)、環境治理(lǐ)、燒結制品及回填等，不斷提高利用質量、擴大(dà)資源化利用規模。

(十一)農作(zuò)物稭稈。大(dà)力推進稭稈綜合利用，推動稭稈綜合利用産業提質增效。堅持農用優先，持續推進稭稈肥料化、飼料化和基料化利用，發揮好稭稈耕地保育和種養結合功能。擴大(dà)稭稈清潔能源利用規模，鼓勵利用稭稈等生(shēng)物質能供熱供氣供暖，優化農村用能結構，推進生(shēng)物質天然氣在工(gōng)業領域應用。不斷拓寬稭稈原料化利用途徑，鼓勵利用稭稈生(shēng)産環保闆材、炭基産品、聚乳酸、紙漿等，推動稭稈資源轉化爲高附加值的綠色産品。建立健全稭稈收儲運體系，開展專業化、精細化的運管服務，打通稭稈産業發展的“最初一公裏”。

四、推進大(dà)宗固廢綜合利用綠色發展(十二)推進産廢行業綠色轉型，實現源頭減量。開展産廢行業綠色設計，在生(shēng)産過程充分(fēn)考慮後續綜合利用環節，切實從源頭削減大(dà)宗固廢。大(dà)力發展綠色礦業，推廣應用矸石不出井模式，鼓勵采礦企業利用尾礦、共伴生(shēng)礦填充采空區、治理(lǐ)塌陷區，推動實現尾礦就(jiù)地消納。開展能源、冶金、化工(gōng)等重點行業綠色化改造，不斷優化工(gōng)藝流程、改進技術裝備，降低大(dà)宗固廢産生(shēng)強度。推動煤矸石、尾礦、鋼鐵渣等大(dà)宗固廢産生(shēng)過程自(zì)消納，推動提升磷石膏、赤泥等複雜難用大(dà)宗固廢淨化處理(lǐ)水平，爲綜合利用創造條件(jiàn)。在工(gōng)程建設領域推行綠色施工(gōng)，推廣廢棄路(lù)面材料和拆除垃圾原地再生(shēng)利用，實施建築垃圾分(fēn)類管理(lǐ)、源頭減量和資源化利用。

(十三)推動利廢行業綠色生(shēng)産，強化過程控制。持續提升利廢企業技術裝備水平，加大(dà)小散亂污企業整治力度。強化大(dà)宗固廢綜合利用全流程管理(lǐ)，嚴格落實全過程環境污染防治責任。推行大(dà)宗固廢綠色運輸，鼓勵使用專用運輸設備和車輛，加強大(dà)宗固廢運輸過程管理(lǐ)。鼓勵利廢企業開展清潔生(shēng)産審核，嚴格執行污染物排放(fàng)标準，完善環境保護措施，防止二次污染。

(十四)強化大(dà)宗固廢規範處置，守住環境底線。加強大(dà)宗固廢貯存及處置管理(lǐ)，強化主體責任，推動建設符合有關國家标準的貯存設施，實現安全分(fēn)類存放(fàng)，杜絕混排混堆。統籌兼顧大(dà)宗固廢增量消納和存量治理(lǐ)，加大(dà)重點流域和重點區域大(dà)宗固廢的綜合整治力度，健全環保長效監督管理(lǐ)制度。

五、推動大(dà)宗固廢綜合利用創新發展(十五)創新大(dà)宗固廢綜合利用模式。在煤炭行業推廣“煤矸石井下充填+地面回填”，促進矸石減量;在礦山(shān)行業建立“梯級回收+生(shēng)态修複+封存保護”體系，推動綠色礦山(shān)建設;在鋼鐵冶金行業推廣“固廢不出廠”，加強全量化利用;在建築建造行業推動建築垃圾“原地再生(shēng)+異地處理(lǐ)”，提高利用效率;在農業領域開展“工(gōng)農複合”，推動産業協同;針對退役光(guāng)伏組件(jiàn)、風電機組葉片等新興産業固廢，探索規範回收以及可(kě)循環、高值化的再生(shēng)利用途徑;在重點區域推廣大(dà)宗固廢“公鐵水聯運”的區域協同模式，強化資源配置。因地制宜推動大(dà)宗固廢多産業、多品種協同利用，形成可(kě)複制、可(kě)推廣的大(dà)宗固廢綜合利用發展新模式。

(十六)創新大(dà)宗固廢綜合利用關鍵技術。鼓勵企業建立技術研發平台，加大(dà)關鍵技術研發投入力度，重點突破源頭減量減害與高質綜合利用關鍵核心技術和裝備，推動大(dà)宗固廢利用過程風險控制的關鍵技術研發。依托國家級創新平台，支持産學研用有機融合，鼓勵建設産業技術創新聯盟等基礎研發平台。加大(dà)科(kē)技支撐力度，将大(dà)宗固廢綜合利用關鍵技術、大(dà)規模高質綜合利用技術研發等納入國家重點研發計劃。适時修訂資源綜合利用技術政策大(dà)綱，強化先進适用技術推廣應用與集成示範。

(十七)創新大(dà)宗固廢協同利用機制。鼓勵多産業協同利用，推進大(dà)宗固廢綜合利用産業與上遊煤電、鋼鐵、有色、化工(gōng)等産業協同發展，與下遊建築、建材、市政、交通、環境治理(lǐ)等産品應用領域深度融合，打通部門間、行業間堵點和痛點。推動跨區域協同利用，建立跨區域、跨部門聯動協調機制，推動京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大(dà)灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生(shēng)态保護和高質量發展等國家重大(dà)戰略區域的大(dà)宗固廢協同處置利用。

(十八)創新大(dà)宗固廢管理(lǐ)方式。充分(fēn)利用大(dà)數據、互聯網等現代化信息技術手段，推動大(dà)宗固廢産生(shēng)量大(dà)的行業、地區和産業園區建立“互聯網+大(dà)宗固廢”綜合利用信息管理(lǐ)系統，提高大(dà)宗固廢綜合利用信息化管理(lǐ)水平。充分(fēn)依托已有資源，鼓勵社會力量開展大(dà)宗固廢綜合利用交易信息服務，爲産廢和利廢企業提供信息服務，分(fēn)品種及時發布大(dà)宗固廢産生(shēng)單位、産生(shēng)量、品質及利用情況等，提高資源配置效率，促進大(dà)宗固廢綜合利用率整體提升。

六、實施資源高效利用行動(十九)骨幹企業示範引領行動。在煤矸石、粉煤灰、尾礦(共伴生(shēng)礦)、冶煉渣、工(gōng)業副産石膏、建築垃圾、農作(zuò)物稭稈等大(dà)宗固廢綜合利用領域，培育50家具有較強上下遊産業帶動能力、掌握核心技術、市場占有率高的綜合利用骨幹企業。支持骨幹企業開展高效、高質、高值大(dà)宗固廢綜合利用示範項目建設，形成可(kě)複制、可(kě)推廣的實施範例，發揮帶動引領作(zuò)用。

(二十)綜合利用基地建設行動。聚焦煤炭、電力、冶金、化工(gōng)等重點産廢行業，圍繞國家重大(dà)戰略實施，建設50個大(dà)宗固廢綜合利用基地和50個工(gōng)業資源綜合利用基地，推廣一批大(dà)宗固廢綜合利用先進适用技術裝備，不斷促進資源利用效率提升。在糧棉主産區，以農業廢棄物爲重點，建設50個工(gōng)農複合型循環經濟示範園區，不斷提升農林廢棄物綜合利用水平。

(二十一)資源綜合利用産品推廣行動。将推廣使用資源綜合利用産品納入節約型機關、綠色學校(xiào)等綠色生(shēng)活創建行動。加大(dà)政府綠色采購力度，鼓勵黨政機關和學校(xiào)、醫院等公共機構優先采購稭稈環保闆材等資源綜合利用産品，發揮公共機構示範作(zuò)用。鼓勵綠色建築使用以煤矸石、粉煤灰、工(gōng)業副産石膏、建築垃圾等大(dà)宗固廢爲原料的新型牆體材料、裝飾裝修材料。結合鄉村建設行動，引導在鄉村公共基礎設施建設中使用新型牆體材料。

(二十二)大(dà)宗固廢系統治理(lǐ)能力提升行動。加快(kuài)完善大(dà)宗固廢綜合利用标準體系，推動上下遊産業間标準銜接。加強大(dà)宗固廢綜合利用行業統計能力建設，明确統計口徑、統計标準和統計方法，提高統計的及時性和準确性。鼓勵企業積極開展工(gōng)業固體廢物資源綜合利用評價，不斷健全評價機制，加強評價機構能力建設，規範評價機構運行管理(lǐ)，積極推動評價結果采信，引導企業提高資源綜合利用産品質量。

七、保障措施(二十三)加強組織協調。各地發展改革部門要會同科(kē)技、工(gōng)業和信息化、财政、自(zì)然資源、生(shēng)态環境、住房(fáng)城(chéng)鄉建設、農業農村、市場監管、機關事(shì)務管理(lǐ)等部門，切實履行職責，按照(zhào)職能分(fēn)工(gōng)，建立責任明确、協調有序、監管有力的工(gōng)作(zuò)協調機制，強化政策聯動，統籌推動本地區大(dà)宗固廢綜合利用工(gōng)作(zuò)。各地應對本地區政策執行情況和産業發展情況進行跟蹤評估，每年(nián)定期上報本地區大(dà)宗固廢綜合利用情況。

(二十四)強化法治保障。積極推動資源綜合利用立法，研究制定建築垃圾、農作(zuò)物稭稈等大(dà)宗固廢綜合利用管理(lǐ)辦法，鼓勵地方制定大(dà)宗固廢綜合利用法規。強化執法監管，發揮好生(shēng)态環境、市場監管、自(zì)然資源等部門職能，嚴格執行固體廢物污染防治相(xiàng)關法規，形成綜合監管執法合力，對相(xiàng)關違法違規主體和行爲加大(dà)處罰力度。

(二十五)完善支持政策。繼續落實增值稅、所得(de)稅、環境保護稅等優惠政策。鼓勵綠色信貸，支持大(dà)宗固廢綜合利用企業發放(fàng)綠色債券。鼓勵地方支持資源綜合利用産業發展。完善市場準入制度，加強事(shì)中事(shì)後監管，營造公平競争市場環境，有效增強資源綜合利用産業投資吸引力，引導社會資本加大(dà)大(dà)宗固廢綜合利用投入，不斷探索依靠市場機制推動大(dà)宗固廢綜合利用的路(lù)徑和模式。

(二十六)加強宣傳推廣。組織開展形式多樣的宣傳活動，通過傳統新聞媒體和新媒體等多種途徑宣傳普及大(dà)宗固廢綜合利用有關知識，提高全民(mín)節約資源和保護環境的意識。充分(fēn)發揮各有關部門、行業協會指導作(zuò)用，宣傳大(dà)宗固廢綜合利用典型案例，推廣典型經驗，激發社會投資動力和活力，營造全社會積極參與的良好氛圍。