《關于推進礦産資源管理(lǐ)改革若幹事(shì)項的意見（試行）》印發

爲貫徹落實黨中央、國務院決策部署，針對多年(nián)來礦産資源管理(lǐ)中存在的突出問題，自(zì)然資源部印發了《關于推進礦産資源管理(lǐ)改革若幹事(shì)項的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），對建立和實施礦業權出讓制度、優化石油天然氣礦業權管理(lǐ)、改革礦産資源儲量分(fēn)類和管理(lǐ)方式等作(zuò)出了一系列重大(dà)的制度創新，體現了礦業權管理(lǐ)理(lǐ)念的重大(dà)轉變。《意見》将于今年(nián)5月1日(rì)起正式施行。針對目前自(zì)然資源系統對《意見》存在的一些模糊認識，筆者認爲必須切實轉變觀念，才能把部黨組關于礦産資源管理(lǐ)改革的決策部署落到實處，并爲礦法修改積累實踐經驗。

須摒棄“出讓+審批”的礦業權出讓模式

《意見》的核心是全面推進礦業權競争性出讓。系統内一些人(rén)認爲，招标、拍(pāi)賣、挂牌方式出讓礦業權并不是新鮮事(shì)物。早在2003年(nián)原國土(tǔ)資源部就(jiù)印發了《探礦權采礦權招标拍(pāi)賣挂牌管理(lǐ)辦法（試行）》（國土(tǔ)資發〔2003〕197号），2006年(nián)又印發了《關于進一步規範礦業權出讓管理(lǐ)的通知》（國土(tǔ)資發〔2006〕12号）。實踐中，礦業權競争性出讓是如(rú)何操作(zuò)的呢(ne)？先看(kàn)一個實例。2010年(nián)前後，受原國土(tǔ)資源部委托，北方某省級國土(tǔ)資源部門招拍(pāi)挂出讓了一個煤礦采礦權，某國有企業以70多億元競得(de)了該采礦權。招拍(pāi)挂結束後，該企業按競買結果支付了價款，申領采礦許可(kě)證時卻被告知，需要先辦理(lǐ)項目立項、申請劃定礦區範圍、礦産資源開發利用方案評審、環境影(yǐng)響評價等一系列前置手續。因爲前置手續辦理(lǐ)問題，一直到2017年(nián)初該企業仍未能取得(de)該礦的采礦許可(kě)證，該企業支付了高額采礦權價款而長期無法進行采煤生(shēng)産，其間的财務成本就(jiù)超過了10億元。聽起來匪夷所思，但(dàn)實質上是多年(nián)來自(zì)然資源系統把礦業權競争性出讓做成了簡單的“出讓+審批”。此次《意見》提出的礦業權全面競争性出讓，并不是對2003年(nián)以來實施的礦業權分(fēn)類出讓制度的直接複制，而是要對礦業權出讓制度重新進行流程再造，切實維護礦業權人(rén)的合法權益。

一是礦業權出讓由自(zì)然資源主管部門主動啓動。出讓和審批是兩種完全不同的管理(lǐ)模式。審批由當事(shì)人(rén)申請而啓動，當事(shì)人(rén)不申請的，行政機關不能主動啓動，而出讓則是行政機關主動啓動。自(zì)然資源主管部門組織出讓礦業權，要根據礦産資源規劃和礦業權市場監測情況，結合地質調查等相(xiàng)關地質工(gōng)作(zuò)成果，制訂科(kē)學可(kě)行的礦業權出讓方案。爲了增加出讓方案的科(kē)學性，在制訂過程中可(kě)以充分(fēn)聽取社會投資主體的意見。

二是将“出讓+審批”調整爲“出讓+登記”。不再是将招标、拍(pāi)賣、挂牌出讓礦業權與原有的礦業權審批登記程序物理(lǐ)疊加，即競得(de)人(rén)與自(zì)然資源主管部門簽訂礦業權出讓合同後，僅獲得(de)了申請礦業權的資格，仍需履行審批程序後，才能确定是否能夠取得(de)礦業權。

這種做法不符合基本的法理(lǐ)邏輯，對同一個礦業權不能既出讓又審批。自(zì)然資源主管部門與競得(de)人(rén)簽訂出讓合同，就(jiù)意味着将礦業權授予競得(de)人(rén)，之後辦理(lǐ)物權登記即可(kě)，無須再履行行政審批程序。

三是“出讓+登記”不等于放(fàng)棄政府監管。礦産資源勘查開采活動具有很強的外部性特征，必須由政府進行必要監管。自(zì)然資源主管部門在拟定礦業權出讓方案時，應當将勘查開采要求、探轉采要求等相(xiàng)關管制性要求和條件(jiàn)“一攬子”寫入礦業權出讓公告和合同，給予社會投資主體充分(fēn)的信息和預期。出讓礦業權後，自(zì)然資源主管部門應當依據合同約定的管制性要求，對礦業權人(rén)的勘查開采活動進行監督管理(lǐ)。

必須全面推進“淨礦”出讓

實踐中，由于礦業權出讓與礦業用地用海制度不銜接，導緻一些礦山(shān)企業雖然獲得(de)了礦業權，卻無法實際開展勘查開采活動。爲切實解決這一問題，《意見》把“淨礦”出讓确定爲改革的目标和方向，切實保障礦業權人(rén)的合法權益。對于“淨礦”出讓，系統内一些人(rén)存在畏難情緒，認爲難以推進。筆者認爲，必須堅定“淨礦”出讓的改革方向，尊重地質工(gōng)作(zuò)規律和客觀實際，根據不同情況設定不同的“淨礦”要求。

出讓探礦權的，由于在出讓時不可(kě)能确定勘查開采用地用海的具體位置，因此不應要求在出讓時就(jiù)同步辦理(lǐ)好用地用海手續。但(dàn)滿足以下要求即可(kě)視爲實現了“淨礦”出讓：一是權屬上的“幹淨”，即拟出讓區塊沒有權屬争議和糾紛；二是規劃上的“幹淨”，即拟出讓區塊中沒有各類保護區、生(shēng)态紅線等禁止和限制區域，這些規劃條件(jiàn)既要考慮自(zì)然資源管理(lǐ)相(xiàng)關規劃，也要考慮環保、安全生(shēng)産等可(kě)能影(yǐng)響礦産資源勘查開采實施的相(xiàng)關部門的規劃限制和政策限制；三是要着眼于勘查、開采全過程，切實保障勘查開采作(zuò)業用地用海，即出讓探礦權不僅要保障探礦權用地用海，也要保障探礦權将來轉爲采礦權後同樣能夠順利開展工(gōng)作(zuò)。要提前做好規劃銜接，預留好礦業用地用海指标，加快(kuài)辦理(lǐ)用地用海審批手續。

直接出讓采礦權的，在出讓時礦區範圍和用地用海位置基本能夠确定，因此可(kě)以要求在出讓采礦權時一并出讓土(tǔ)地使用權、海域使用權或者同步辦理(lǐ)用地用海手續。“淨礦”的程度，除了要保證權屬和規劃上的“幹淨”外，還要區分(fēn)不同礦種的複雜程度，确定出讓采礦權時是一并出讓土(tǔ)地使用權、海域使用權，還是同步辦理(lǐ)用地用海手續。同步辦理(lǐ)用地用海手續的，要盡可(kě)能縮短(duǎn)辦理(lǐ)時限和簡化辦理(lǐ)條件(jiàn)，保障礦業權人(rén)在取得(de)采礦權後能夠盡快(kuài)取得(de)用地用海權利，順利開展工(gōng)作(zuò)。2019年(nián)12月，自(zì)然資源部印發實施的《自(zì)然資源部關于實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍(pāi)挂出讓的通知》（自(zì)然資規〔2019〕5号），就(jiù)是一并出讓海砂采礦權和海域使用權的有益探索，實現了精簡、優化海砂采礦權和海域使用權出讓環節和辦事(shì)流程的改革目标。

此外，推進“淨礦”出讓，需要在現行法律制度框架下進一步拓展用地用海的方式，積極探索礦業權人(rén)通過租賃等多種方式使用勘查開采礦産資源所需的土(tǔ)地和海域。

同一礦種探礦權采礦權出讓登記實行同級管理(lǐ)

現行的礦業權出讓權限，按照(zhào)礦産資源儲量規模、面積、礦種等多種标準劃分(fēn)，同一礦種探礦權、采礦權審批權限不一緻，探礦權、采礦權審批權限随着儲量的變化也在不斷變化，既不利于提高管理(lǐ)效率，也使部省兩級的發證權限和責任始終處于不确定狀态，給處理(lǐ)礦業權争議帶來了極大(dà)的困難。

針對這一問題，《意見》在調整礦業權出讓管理(lǐ)權限的同時，實行同一礦種探礦權采礦權出讓登記同級管理(lǐ)。今後，自(zì)然資源部負責石油、烴類天然氣等14種重要戰略性礦産的探礦權采礦權出讓登記；戰略性礦産中的大(dà)宗礦産，由省級自(zì)然資源主管部門負責；其他(tā)礦種由省級及以下自(zì)然資源主管部門負責。也就(jiù)是說，今後凡是由部負責出讓探礦權的礦種，無論儲量發生(shēng)多大(dà)的變化，采礦權出讓也由部負責，不再根據儲量的變化調整部省的出讓權限。

《意見》明确了部省兩級出讓權限的劃分(fēn)，把省及以下出讓權限的劃分(fēn)交由省級自(zì)然資源主管部門确定。省級自(zì)然資源主管部門應結合本省礦産資源勘查開發實際和行政管理(lǐ)能力，盡快(kuài)明确省級及以下自(zì)然資源主管部門的出讓登記權限。同時，部将對近年(nián)來發布的涉及探礦權采礦權出讓權限劃分(fēn)的規章(zhāng)和規範性文件(jiàn)進行全面清理(lǐ)。凡是與《意見》不一緻的，要堅決廢止，避免因文件(jiàn)沖突引發新的行政複議和行政訴訟。

全面推行油氣探采合一制度

現行礦法對油氣探礦權、采礦權規定了試采和滾動勘探開發的制度。從實踐過程看(kàn)，由于試采期限過短(duǎn)（一般爲1年(nián)），企業難以在試采期間及時辦理(lǐ)采礦權審批登記手續，造成了大(dà)量的以探代采、無證開采的違法行爲。

爲切實解決這一問題，《意見》規定了油氣探采合一制度，即油氣探礦權人(rén)發現可(kě)供開采的油氣資源的，在報告有登記權限的自(zì)然資源主管部門後即可(kě)進行開采。進行開采的油氣探礦權人(rén)應當在5年(nián)内簽訂采礦權出讓合同，依法辦理(lǐ)采礦權登記。這是根據油氣勘查開采的技術邏輯作(zuò)出的重大(dà)制度創新。

與固體礦産勘查、開采兩個階段截然分(fēn)開不同，油氣礦産資源勘查開采的階段劃分(fēn)相(xiàng)對模糊，一般而言找到油氣後馬上就(jiù)能開采。但(dàn)這并不等于油氣勘查開采就(jiù)是一個階段，甚至是一個權利。油氣勘查開采活動還是能夠明顯區别出勘查和開采，兩個階段的管理(lǐ)要求也是明顯不同的。在勘查向開采轉換的階段則與固體礦産有明顯的區别，即找到油氣後馬上就(jiù)能開采。實行油氣探采合一制度使得(de)油氣探礦權人(rén)有了更加明确的權利預期。

值得(de)注意的是，賦予油氣探礦權人(rén)特殊的開采權利并不是沒有任何的限制。由于勘查工(gōng)作(zuò)和開采工(gōng)作(zuò)的管理(lǐ)要求不同，自(zì)然資源主管部門應當在油氣探礦權出讓時，将油氣探采合一的相(xiàng)關管理(lǐ)要求，特别是如(rú)何遵守環境保護、安全生(shēng)産以及及時辦理(lǐ)采礦權等相(xiàng)關要求納入出讓合同，約束油氣礦業權人(rén)依法依約開展勘查開采活動。

不得(de)爲财政出資勘查項目設定探礦權

我國礦産資源屬于國家所有。新中國成立以來，國家投入了大(dà)量财政資金支持礦産資源勘查工(gōng)作(zuò)。爲了保障國家财政出資的礦産資源勘查活動順利實施，多年(nián)以來，按照(zhào)社會投資主體的管理(lǐ)方式，國家财政出資的勘查活動也登記了探礦權，這種做法明顯不符合礦法及《物權法》關于探礦權采礦權是物權的規定。

《意見》明确，中央或地方财政出資勘查項目，不再新設置探礦權。今後，各級自(zì)然資源主管部門都(dōu)不得(de)再爲财政出資勘查項目設定探礦權。《意見》實施前已經設定的探礦權，也要在探礦權到期後盡快(kuài)注銷。

《意見》的實施對礦法修改意義重大(dà)

現行《礦産資源法》是計劃經濟時期出台的，雖然于1996年(nián)進行修改，但(dàn)其主要制度并未作(zuò)大(dà)的調整，已不能完全适應建設社會主義市場經濟體系和建設生(shēng)态文明的要求。《意見》确立的以全面推進礦業權競争性出讓爲核心的礦産資源管理(lǐ)制度，屬于在現行礦法規定之外的增量改革，其目的是進一步發揮市場在資源配置中的基礎性地位，平衡好礦産資源開發利用與生(shēng)态環境保護的關系。

2018年(nián)，礦法修改列入十三屆全國人(rén)大(dà)常委會立法規劃。自(zì)然資源部高度重視礦法修改工(gōng)作(zuò)，在深入研究、廣泛征求意見的基礎上，形成了《礦産資源法（修訂草案）》（送審稿）。《意見》關于全面推進礦業權競争出讓、“淨礦”出讓、油氣探采合一等相(xiàng)關規定，與《礦産資源法》修改思路(lù)是完全一緻的。因此，《意見》的實施對礦法修改意義重大(dà)。全系統要進一步轉變觀念，認真做好《意見》的貫徹實施工(gōng)作(zuò)，爲礦法修改奠定實踐基礎。同時，在實施《意見》的過程中，有一些問題可(kě)能還需要更加深入的研究和實踐探索，逐步形成更加符合新時代要求的礦業權管理(lǐ)制度體系。(自(zì)然資源部法規司 魏莉華)